自然与城市｜站在“元年”再谈中国国家公园进行时

策划/崔国 王婷  文/董观志 匡晓明 赵忞 王婷  编辑/宋代伦

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《城市中国》与香港大学建筑系园境建筑学部将于5月22日联合主办“自然与城市”线上讨论会，本文为系列文章第1篇。

2013年，以保护自然资源为主要内涵的“国家公园”概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。这个外来的“国家公园”概念，因为被寄予了统筹总揽各职能部门分头管理国家资源的厚望，而甚嚣尘上。但是国家公园体制机制要在中国落地，还有很多基础性工作要做。

下文主要就：厘清社会整体对国家公园的概念和认知，规范多头管理制度，明晰与城乡规划等多部法律的关系，优化居民对自然的消费习惯和态度四个方面进行探讨。呼吁打破狭隘的旅游开发和自然保护视角，从更“广义视角”让大众意识到，国家公园与我们日常城市生活和人居环境息息相关。

国家公园的诞生与中国的“国家公园”

1872年，世界首个国家公园诞生于美国，即最负盛名的黄石国家公园。1916年为了更好的平衡保护与利用（发展）的关系，美国建立国家公园体系（体制和模式）。国家公园的真正“全球化”普及始于二战之后，这个概念逐渐被全世界接受。虽然不同国家和地域间有鲜明的本土特色，但是几乎每个国家都设立了自己的国家公园系统和自然保护地。

美国国家公园分布图（source/teardropadventures.com）

目前，国际上国家公园的概念和标准主要来源于世界自然保护联盟（IUCN）的保护地体系。IUCN于1994年出版的《保护地分类管理应用指南》根据主要管理目标将保护地划分为6个等级：

严格的自然保护区和原野保护区；

国家公园；

自然纪念物；

栖息地/物种管理地；

陆地/海洋景观保护区；

受管理的资源保护区。

由此可见，国家公园的保护强度（II级）仅次于严格的自然保护区和原野保护区（Ia和Ib级）。根据2013年IUCN修订《指南》的定义，“国家公园”是指大面积的自然或接近自然的区域，设立的目的是为了保护大规模（大尺度）的生态过程，以及相关物种和生态系统完整性的特性；排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；提供在环境上和文化上相容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观机会。国家公园的核心意义在于“公共”的概念，即国家公园是公共的空间。（延伸阅读：走入日常——认识国家公园的一种途径）

每年9月份的最后一个星期六,是美国的“国家公共土地日”(National Public Lands Day)。在这一天，国家公园免费对外开放。人们会自发地来到国家公园、保护区、森林和其他公共土地地区,作为志愿者无偿地做一些工作,如修筑桥梁和道路、建筑堤坝、维护湖泊和湿地、改良野生动物生境、修复文化娱乐设施等。（source/nps.gov）

中国国家公园的制度发展相对较晚。在2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局已批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。2013年，党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，《决议》明确提出了“建立国家公园体制”作为生态文明制度改革举措之一。“国家公园”概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。

三江源国家公园官网截图。网站域名（sjy.qinghai.gov.cn）挂靠青海省人民政府。

2017年，中国第一个体制试点的国家公园——三江源国家公园在青海设立，并且颁布了《建立国家公园体制总体方案》。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，其中明确指出了中国国家公园作为国家生态治理战略的未来发展目标将是一项采用全新运营机制和模式的体制深化改革，并且提出到2020年完成国家公园体制试点；到2025年将完成自然保护地整合归并优化，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。到2035年，将全面建成中国特色自然保护地体系。自然保护地占陆域国土面积18%以上。由此看来，2020年将是中国国家公园的一个重要的元年，国家公园体制试点将结束，并正式设立第一批国家公园。

2018年4月10日，国家林业和草原局、国家公园管理局揭牌（source/forestry.gov.cn）

虽然“国家公园”的概念近些年才传入，但实际上，中国早期就有了类似国家公园的做法。早期与国际上的国家公园概念最接近的是中国的国家级风景名胜区（National Park of China）。1982年起，国务院就公布了8批、225处国家级风景名胜区。1986年，国务院公布了《国家风景名胜区管理条例》。1994年，由原建设部所发布的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书即明确指出，“中国风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相对应，同时又有自己的特点。”根据《风景名胜区规划规范GB50298-1999》的定义，国家级风景名胜区在保护地体系归类中相当于“海外的国家公园”。对于风景名胜休闲旅游资源，由国务院住建部统筹管理。成立国家级风景名胜区，落实公共价值，这实际上就是早期中国国家公园的概念。

以国家名义的“多头管理”

在中国自然资源管理的实践中，“国家”这一概念在实际中经常被人为地空泛化，出现了类似于西方“公地理论”中的“有利益，大家争抢；没有利益，大家漠视不管”的现象。中国的宪法规定土地归国有，产权属于国家。国家需要通过技术、制度等对国有土地资源形成统一的管理，平衡好保护和利用的关系。

现实中，各职能部门为了抢夺社会资源的发言权和部门利益，利用法律不完善的时机将各类自然保护地纳入到自己的职权范围之内，制定了各自的保护制度和条例，形成了“九龙治水，各自为政”的非正常现象。比如风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。很多名山，比如三山五岳，既是国家级风景名胜区，又是国家地质公园，也是国家森林公园，还是国家5A级景区。

中国各类国家级公园/风景区/保护区标识

这种分散的体制相当于宪法所规定的国有土地被地方政府和各职能部门以国家的名义形成了绝对的垄断，使中国整体土地被条块分管化的格局日益固化，从而导致为了地方利益和部门利益的最大化而浪费资源甚至破坏资源的现实问题。这使得大部分自然保护地转而变成了各个职能部门或地方发展旅游的卖点和金字招牌，以为修个栈道就是“保护”环境，导致早期相应的保护条例演变成为垄断性破坏自然保护区的条例和做法。

例如上述提到的早期最像“国家公园”的，由住建部审批的国家级风景名胜区，并不是真正意义上的国家公园。因为住建部并不能代表国家。现在许多国家级风景名胜区都存在多块牌子、多头管理的问题，但人们却对这种不正常现象习以为常。因此，尽管今年（2020）将正式设立第一批由国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子的国家公园，从行政管理的角度讲，在人力、物力、财力上都还未出现符合宪法精神的法律意义上的国家公园。

云南普达措国家公园的栈道（崔国/摄）

目前，人们热议的“国家公园”，在中国应该叫“国立公园”比较合适，也就是由国家倡议号召成立的公园，如过去的国立大学、国立医院、国立图书馆之类。国立公园可将各部委审批的各种公园统筹起来，同时也明确“国家”的含义。国立公园的作用是对自然保护区范围内限制生活生产活动，限定碳排放，保护环境，使生态要素处于相对平衡的稳定状态。

用法律抑制“占有自然资源”的集体冲动

对于即将出台的国家公园法，我们也应采取辩证的态度。因为所谓的国家公园，首先是资源环境保护，其次才是合理利用。如果把国家公园作为地方经济发展的引擎，以旅游开发的名义去带动城镇化，那就偏离了国家公园的本意。反过来，如果只为限制工业化和城镇化占有土地，那也不需要国家公园这个新概念。现有的《城乡规划法》、《环保法》、《森林法》、《水资源法》、《土地管理法》都对生态环境有明确的规定，但这些法律都限制不了各地方政府部门对自然的占有行为，再来一部“国家公园法”也必定无济于事，反而会更加混乱。因此，未来的国家公园管理要重视对各部门环境观的构建，特别注意这种集体无意识地对生存环境的破坏和对占有自然资源的集体冲动。

国家林业和草原局网站截图，其中国家公园栏目缺乏信息展示、链接。

按照现在管理者的思维方式和行为习惯，如果成立“国家公园”，最终很有可能仍然沦为人们利益争夺的一个载体，变成各种名目的经济开发园区，最直接地就是开发成为旅游度假区，那么管理不足，资金不足，开发不成功，保护不到位的现象可能还会继续存在。只要以往的价值取向没有发生根本性的改变，国家公园概念的高调出世，就会被部分利益集团所裹挟，可能会转变为国家行政资源和法律资源庸俗化的新载体。

从这个层面来说，国家公园的概念应该缓行。要拨乱反正，就必须依据宪法进行正本清源，对现有的各个部门性质的法规进行系统性梳理和大幅度调整。这是成立国家公园体制的出发点和逻辑条件。因此，国家公园能否在中国成为一个真正的概念、专门的术语和独立的事物，发挥出人们预想出来的积极作用，先决条件是厘清中国各部相关法律和方针政策的顶层设计。

国家公园并非与城镇发展无关

在中国，鼓吹“国家公园”的声音中，旅游业界占有很大的比例。1990年代中国的“地理学危机”促进了自然和人文地理学界向旅游管理界的转型，但原先地理学作为一门学科的严肃性则未被继承下来。从21世纪伊始，中国的旅游地理学逐渐被大众庸俗化起来。现在中国的旅游已经越界，一些专家或部门被机会主义思想所绑架，试图用“复兴传统文化”的大旗站在道德的制高点上，干预宏观经济。这也导致了21世纪的中国社会出现“旅游热”，使得大众消费者对国家公园的首先认知无非是“能玩吗？好玩吗？怎么玩？”

挤满游客的九寨沟风景区（图片来自网络）

所以当我们讨论新的国家公园体系时，不应该仅仅局限于自然保护和旅游这两个狭窄的角度，由专业人士探讨一个狭窄的“我们需要如何保护自然”问题。而是应该让更多人意识到国家公园的广义涵义，意识到国家公园话题与自己所居住的城市的关系。在生态保护和可持续发展上，在旅游休闲的选择性方面上，国家公园与每个人的切身利益相关。早期的各类规划和管理办法之所以能在同一区域叠加交叉，很大程度上是因为之前的城乡规划法比较笼统，虽然有严格的用地边界划分规则和使用定义，但终究立足在于城乡空间，对自然、荒野地缺乏重视和管理上的敏感度。

显然，在当下成立自然资源部和实施多规合一的国土空间规划新时期，再提国家公园，不仅是景观和旅游学界的问题，也是城市规划、经济学、社会学等多学科综合的问题；不仅仅是休闲产业的问题，也是村镇发展、生态规划、基础设施建设、农业转型的问题。