自然与城市｜重建中国的生命之河

策划/崔国 王婷   文/王毅 潘晔   编辑/潘晔 宋代伦

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《城市中国》与香港大学建筑系园境建筑学部将于5月22日联合主办“自然与城市”线上讨论会，本文为系列文章第9篇。

中国正在经历水问题转型，水资源、水环境、水生态和水灾害等四大水问题相互作用、彼此叠加，形成影响未来中国发展和安全的复合性水危机。传统的治水思路已不能适应解决水问题及社会经济变化的需求，治水模式转型势在必行。基于生态系统方法和利益相关方广泛参与的流域综合管理模式试图打破部门管理和行政管理的界限，通过综合性措施进行系统管理。实施流域综合管理已经逐渐成为人们的共识，各国均尝试采用立法、规划、经济激励等综合措施实现相关涉水目标。中国在近二十年来也逐渐向流域综合管理转型，提出河长制、多级空间管控等创新性制度，不断探索适应中国国情的流域综合管理新模式。

前所未有的水问题

在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，管子有言：善为国者，必先除水旱之害。正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会”，治水对中国传统社会政治结构的塑造产生了深远的影响。中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，到“都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧。中国传统社会的治水主要集中在防洪、河道管理与农耕灌溉，探索形成了中央政府主导防洪及水利各项事务，各部门和地方官员各司其职的管理体制。

两千多年前修建的都江堰水利工程造就了有“天府之国”之称的成都平原。（图片来源/上观）

从传统农业社会到现代工业社会的转型，使中国的水问题正经历着全面而深刻的变化：一是从农业社会的防洪、灌溉等传统水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题并存的多重危机与挑战；二是各类问题的规模已从局地或部分河段扩展为流域性、区域性乃至国际影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化。具体而言：水资源问题主要是人均占有量不断减少，并从一般的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水，但同时，解决途径也越来越多样化。

水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主转变为以生活污染为主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日趋严重。“九五”期间（1996-2000）我国出台重点流域水污染防治规划、“一控双达标”等制度，水环境质量得到一定程度的改善，但部分流域水污染问题依然突出。

我国部分流域水污染问题仍然突出。（图片来源/ Environmental Pollution, 重点流域水生态环境保护“十四五”规划编制技术大纲）

水生态问题则随着水资源的过度开发、水污染加剧和水利水电设施管理调度不善而日益凸显，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁，淡水生态系统功能还将持续“局部改善、整体退化”的局面。我国的大江大河防洪标准较低（一般仅为20-50年一遇）、旱涝损失逐年增加、极端天气气候事件如旱涝灾害发生的风险不断上升，灾害威胁长期存在。

2019年10月19日，太湖出现最大面积水华392平方千米，占太湖水体总面积16.3%。（图片来源/生态环境部卫星环境应用中心）

全球变暖带来的区域影响是不可忽视的，包括北方干旱受灾面积扩大、南方洪涝加重等。如果变暖速度加快，北方缺水状况将会进一步加剧，可能对农牧业生产、水资源供给等产生更显著的负面影响。

上述问题相互影响、彼此叠加，构成了中国长期、复杂、多样、综合的水问题。中国正以相对稀缺的水资源、相对有限的水环境容量和十分脆弱的水生态系统，承载着不断扩张的庞大人口规模和高增长、高强度的社会经济活动，面临着巨大的水压力。

治水模式亟待转型

伴随水问题的变化，中国的治水模式也面临重大转型。不论历史积累下来的治水模式，还是现行的管理体制都不能很好地适应水问题的新变化和社会经济发展的需求增长，特别是解决新时期流域性水问题所提出的任务。其主要原因是水资源和水环境管理的条块分割，经济发展与资源环境保护彼此脱离，流域管理同区域行政管理之间以及地区与地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区、影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突。因此，我们所面临的流域性水危机，表面上看是资源环境危机，实质上则是治理危机。

过去几十年，中国在解决水问题时，往往只重视技术解决方式，忽视制度和管理措施，然而，许多水问题包括河流生态流量不足、江河水文动态的人为阻隔、污染源及其排放数据信息不完善、涉水灾害应急处置不当、地区间及各利益集体间的冲突等，都与缺少制度安排和管理不善有着密切的联系。由于管理体制不顺和措施不力，进一步加剧了水危机的损害程度。

京津冀地区秋季干涸河道分布图。京津冀地区30条河流的干涸比达100%，110条河流河道干涸比超过50%，5条河流干涸河道长度超过100千米。（图片来源/重点流域水生态环境保护“十四五”规划编制技术大纲）

在水管理层面，长期以来中国面临三大难题：一是各涉水管理机构职能单一，各种水要素的管理相互割裂，且管理手段不完善，存在着政府职能“越位”、“缺位”和“交叉”的现象，无法承担起水问题综合管理的职责。二是法律法规间协调性不够，缺乏统筹考虑水问题综合管理的制度安排；法律规定过于原则，处罚力度低，执法难。三是利益相关方参与不足，公众权益得不到保障。因此，针对改善水治理问题，在中国不仅意味着提高公众参与程度，更重要的是将涉水政府部门和流域机构的体制改革与职能调整以及增加各政府部门的参与列为治理创新的优先行动。

017年5月，四川省广元市环境保护局例行预警监测时发现嘉陵江由陕入川断面水质异常，西湾水厂饮用水水源地水质铊浓度超标4.6倍，经查为陕西省宁强县汉中锌业铜矿违规排污所致。（图片来源/中华人民共和国生态环境部）

生命之河如何重建

为了解决人类面临的水危机，世界各国都在探索新的治水理念和治水模式。实施流域综合管理和水资源综合管理已经逐渐成为人们的共识，各国均尝试采用立法、规划、经济激励等综合措施实现相关涉水目标。

流域综合管理是指在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展。它将流域生态系统视为通过水文过程、生物过程与地球化学过程提供淡水等流域产品和服务的有机整体；视为流域社会经济与文化进行物质和能量交换的独特人文地理单元；视为上下游之间相互影响的统一体。

因此，流域综合管理并非原有水资源、水污染、水土流失等要素管理的简单加合，而是基于生态系统方法和利益相关方的广泛参与，试图打破部门管理和行政管理的界限；它既非仅仅依靠工程措施，也非简单恢复河流自然状态，而是通过综合性措施重建生命之河的系统综合管理。

面对密西西比河流域严重的污染和灾害、各团体利益之争，美国立足源头治理和长远发展，高度重视自然资源统一管理，实施了大量行之有效的改革措施，比如设置集中统一的防洪管理机构、制定联邦流域管理政策和专项国家行动计划、多渠道筹集资金以及开展防洪保险等，并延续性地颁布、修改法律加以保障。经过一百多年的综合治理，如今密西西比河已成为一条由人工控制的输水输沙廊道和航运大动脉。（图片来源/nature.org）

流域综合管理把维持和重建生态系统的自然生态过程作为目标之一，并把它作为维持人与自然协调发展和提供清洁淡水的先决条件, 强调发挥河流经济功能要与河流的自然生态过程相协调。除了行政手段外，流域综合管理注重通过规划、公众参与、信息共享等方式，促进利益相关方的交流与沟通，并把它作为解决流域内上下游、左右岸、不同部门与地区间冲突的综合手段。

健康的水生生态系统对实现可持续流域管理必不可少，如流域内的湿地与森林生态系统除了为社会提供丰富多样的产品外，还在蓄洪、供水与水质净化等方面具有很高的价值。流域开发应主要通过调整资源利用模式来适应河流的自然生态过程，而不是反其道而行之。通过利用自然生态系统的功能来增加河流的供水与防洪能力；利用自然或半自然生态系统来增加河水的自净能力。基于生态系统的流域综合管理提供了一种实现流域可持续发展的途径。

20世纪60年代以来，实施流域综合管理逐渐起步并形成共识。许多国家通过修改法规，通过从单项立法向综合立法过渡，推行以流域为基本单元的管理。美国在1965年通过的《水资源规划方案》是历史上第一部综合性全国流域立法；欧盟在2000年通过《欧盟水框架指令》，在其成员国与周边国家实施流域综合管理；2007年，澳大利亚按照流域综合管理理念制定了第一部全国性《水法》，使得墨累-达令流域由原来的主要依托州的分散化立法转为强化联邦权力的流域统一立法；日本于2014年通过《水循环基本法》作为统一各单项涉水法律的大纲，强调流域水资源统一管理，并设立高级别的“水循环政策本部”，推动水资源利用的部门协调与管理。

2007年澳大利亚颁布的《水法》及之后的《修订水法》规定墨累-达令流域实行联邦政府、州政府、各地水管理局三级管理体制，促进流域管理的有效实施。（图片来源/weeklytimes）

随着“河流健康”受到越来越多的重视，人们通过对以工程为主的治水思路进行反思，提出了“为河流让出空间”、“为湖泊让出空间”、“人与洪水和谐共处”、“和谐流域”、“流域可持续管理”、“环境流”等理念，这些理念正被越来越多的国家和流域所接受，并进一步由理念转变为实际的行动。

1986年，针对莱茵河流域日益严重的生态环境问题，莱茵河流域五国（列支敦士登、奥地利、德国、法国、荷兰）协商制定《莱茵河行动计划》，按照这个行动方案，全流域制定工业安全法规，开始从海岸线到河源全程治理污染，保护莱茵河的生态环境，恢复河流生态系统。（图片来源/中国绿色时报）

中国的流域综合管理探索

近二十年来，中国也在渐进地实施流域综合管理。2002年，中国颁布《水法》，确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，改变了过去分级分部门的管理体制。2015年4月起实施的《水污染防治行动计划》（“水十条”）更进一步深化了流域综合管理理念，从立法体系和制度建设、流域管理机构建设、流域综合规划、经济手段、科技支撑、公众参与与社会监督等多方面着手推进流域综合管理。同时，中国推出了多项创新性举措，以解决流域治理难题，推进治水模式转型。

《水污染防治行动计划》（“水十条”）提出的水污染治理措施。（图片来源/新华社）

首先，为解决长久以来流域治理政府间各部门职责不清的难题， 中国提出了“河长制”与“流域统筹、区域落实”的空间管控相结合的治理模式。“河长制”是由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理的制度。它由江苏省无锡市在2007年处理太湖蓝藻事件时首创，并逐渐在全国推广。“河长制”明确了各级党政领导人作为流域治理和保护的主要负责人，解决了以往多头治水、群龙无首的状况，避免涉水各部门相互推诿和效率低下的问题。对于跨多个地市的流域，“河长”能够因地制宜地提出综合治理与保护方案，避免了治理与保护措施水土不服的问题。在空间管控层面，中国遵循“流域统筹、区域落实”的思路，打通水里和岸上，建立起“全国-流域-水功能区-控制单元-行政辖区”五个层级、覆盖全国的流域空间管控体系。空间管控以断面为基础落实行政辖区责任，它与“河长制”相结合，明确起始断面，实现流域管理无死角。

水治理五个层级的空间管控示意图。（图片来源/重点流域水生态环境保护“十四五”规划编制技术大纲）

在法律法规层面，中国逐渐从单项立法向综合立法过渡，完善流域综合治理的法治保障。2011年颁布的《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）是中国首部流域综合性行政法规，涉及防洪，供水，水资源配置、保护，和水污染防治诸多方面，将国家水资源管理与保护、水污染防治的法律制度在太湖流域具体化。《条例》还赋予太湖局统筹协调、监督与管理职责，强化区域和部门协作和执法监督力度。2019年底，全国人大常委会公布中国首部流域综合法《中华人民共和国长江保护法（草案）》，面向全社会征求意见。“征求意见稿”中将长江流域资源合理开发利用与生态环境保护进行整体性考虑，并将长江流域资源的相关要素、多种价值和生态服务功能进行综合平衡，跳出了单一水事立法的窠臼。

在流域管理的经济政策层面，中国长期实行单一行政手段治理措施，往往造成治理的低效。近年来阶梯水价制度、水权交易、多元融资、绿色信贷、跨界水环境补偿等市场化手段逐渐推广，提高水资源的使用效率和经济效益。

平顶山市-新密市跨流域水权交易项目。（资料来源/中国水权交易所）

而在科技支撑层面，除了传统的农业面源污染、富营养化等污染治理关键技术研发外，通过物联网等新技术开展智慧流域建设近年来得到了快速发展，流域管理走向现代化。

长江流域水资源决策支持系统为长江流域水资源配置及动态调度提供科学依据和技术支持，是开展长江流域环境保护、水利工程运行和应急情况调水、流域工程规划等工作的重要技术平台。（图片来源/DHI）

然而当前中国的流域综合治理模式仍然有许多不足之处。例如作为创新性制度安排的“河长制”从治理方式来看还是“人治”。“河长”任职期满后，治理职责、经验、方法和技术很难继续传递。另外，缺少完善的协调机制，难以在流域横跨的不同行政区域和行政区域内不同的政府职能部门之间形成合力，流域立法仍需加快推进。除此之外，社会与公众参与度依然不足，并未有政策文件提出具有较强操作性的加大公众和社会参与到日常水资源管理中的具体途径，同时也缺乏相关的信息公开法律保障公众在环境问题上的知情权。

在中国推进流域综合管理的改革是一项艰巨而复杂的工作，涉及法律法规调整、管理机构改革、经济与科技手段支撑、公众参与监督等诸多方面，当前中国仍然处于过渡与探索阶段，依然有很长的路要走。

* 此文基于《城市中国》037期——盛世中国水危机“重建中国的生命之河”一文，并在原文基础上有所补充。