城市治理：社会权力关系网络的更新

策划/崔国   文/王婷   编辑/潘晔

当前的城市更新正在经历从“re-”到“trans-”的转型，即从单一的地块重开发转向对地块的类型价值、社会网络价值、文化价值等多维价值的整体性考量。这些价值需要通过城市治理的手段来实现。本文以社会中的权力关系为角度切入，分析了广义视角下城市治理的多元内涵，指出基于城市治理视角下的城市更新应该超越制度和规范设计，通过地方赋权来关注场地上的关系网络的更新。

王婷

香港大学建筑学院园境建筑学部博士候选人

《城市中国》第四期海外观察员

城市更新实践蕴含城市治理的隐形逻辑

在全球化激烈巨变的今天，以Urban regeneration 为代表的衰退地区“二维”城市更新已经逐步被以Urban transformation 为代表的“多维”城市价值复合转型所取代。近年来，我国更是提出了许多与城市更新相关的有中国特色的城市议题比如城市修补、城市活化、城市营造等。然而问题仍然层出不穷，比如城市更新前各种城市病的复杂化，城市更新中正式与非正式的二元对立思想，城市更新后主体人群对场地的疏离感。究其原因，可以部分归结于对“城市治理” （Urban governance）这一作为城市更新愿景的实现过程的认识不足。

△ 从2004年至今，google词条中“城市更新”的搜索热度逐渐下滑，近年与“城市治理”的搜索热度持平。中国目前对于“城市更新”热度更高，而以德国、美国为代表的欧美国家热衷于搜索“城市治理”。

图片来源：Google

目前对于城市治理的理解，普遍基于20世纪90年代西方公共政策和新政治经济领域的研究，在对“治理（Governance）”做出新定义后，继而提出的城市治理理论。1995年，联合国旗下的全球治理委员会（Commission on Global Governance）将“治理”定义为政府或公共行政管理的同义词，是公共或私人的机构为了争取社会的经济发展，管理其共同事务及资源的诸多方式的总和。随后，各个领域的学者分别提出了对城市治理的理解。以西方学者Pierre Jon为代表的政治科学家认为城市治理是一种向地方放权来实现集体目标的过程，它有四种不同的模式：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。也有学者认为城市治理是一种不同主体之间相互监督的职能。还有人认为城市治理是一种协调主客体间政府与社会权力的制度设计。

△ 当代城市治理的多元涵义

显然学者对城市治理概念的理解不尽相同， 但其都有 “地方化（Decentralization）”和“多中心网络（Polycentric Network）”两大特征，以及实现多元参与，促进社会正义的普世目标。以香港2018年中区警署旧址 “大馆”的城市更新为例。大馆建筑群有着170年历史，经过近10年的修复，从前的历史建筑被活化成了集历史博物馆、美术馆、书店、画廊、餐厅等功能为一体的新晋 “网红打卡地”。然而这样的城市更新，在 “小政府大市场”的香港并不是件易事。大馆作为香港目前最大的古迹保育活化项目，其38亿港元的主要前期投资和后期运营经费皆来源于非营利社会组织香港赛马会的捐赠。然而要维持更新后场地的活力，又离不开其他香港文化组织、大学机构和公众的多方参与。由此可见，目前大部分的城市更新实践，都蕴含着上述城市治理的隐形逻辑，即构成一个政府、私营部门、非营利组织和公民社会的多主体治理网络，通过协商合作的动态机制，增强城市提供公共服务的能力。

△ 大馆 ，即旧中央警署，位于香港中环荷里活道，曾经是香港警察总部及中区警署。中区警署现已搬迁，原址连同前域多利监狱、前中央裁判司署的建筑群现在是香港法定古迹，2018年经更新后对外正式开放。图中前方的营房大楼建于1862年至1864年间，是旧中区警署建筑群中最古旧的建筑物之一。更新过程中通过保留建筑物原有的设计、物料、构建，呈现真实历史原貌。后方环保铝砖构成的新美术馆由赛马会委托曾负责北京鸟巢设计的赫尔佐格和德梅隆建筑事务所（HdM）设计。

图片来源：ArchDaily

城市治理需放置在社会动态权力网络下理解

当前的城市治理内涵，与其兴起时的时代背景相关。20世纪末正是市场与国家的调节机制在社会资源配置中双重失效，新自由主义经济兴起的时期。于是城市治理被认为是替代公共管理的新的放权理论范式。

在此背景下，城市治理被定义为有别于以往以单一政府权力为主体、自上而下的垂直权力体系的城市管理，而是形成城市范围内政府、私营部门、社会组织作为三种主要的组织形态构成相互依赖的多主体治理网络，并在网络内进行参与、协商、沟通，以解决城市公共问题和促进公共服务供给的过程。然而这种起于公共管理学科的范式理解，是一种“狭义”的解读，它往往使人认为城市治理是一个独立于政府在城市中其他行为的新型特殊活动。因而会更注重对新治理主体、制度和结构的讨论，而忽略了对其应用的普遍性探讨。其实如果从“广义”的视角看城市治理，它是一种城市地域空间大治理的概念，包含任何为了谋求城市经济、社会、生态等方面的可持续发展，而产生的政府、企业、个人的行为，涉及城市定位、城市规划、城市发展的方方面面。

论及“广义”的城市治理，就离不开早期社会学和哲学的经典论著中对于“治理”这个词本身的广义讨论。“治理”是指在中立视角下探讨任何权力在社会中的运行过程，并不预设其分权主体和“正向”目标及影响。学术界对此的主要分析集中在两个方向：一是通过对现代化、资本主义和新自由主义等的结构分析来论证这些自上而下的权力对公民的消极影响。比如马克思在早期就认为一切社会的历史都是阶级斗争的历史，而资本主义则加强了资产阶级对无产阶级的专制统治。后来大卫·哈维进一步阐述了资本主义这种以掠夺性积累为目标的专制统治的产生过程和途径，指出掠夺性积累包含的四个特征：私有化、金融化、危机操控和国家资源再分配。再者，詹姆斯·斯考特则指出了在极端现代化主义下，政府过度依赖普世化的科学而忽视社会中依势而变的本土知识造成的消极影响和危机。法国社会学家皮耶·布迪厄则通过区分经济资本与文化资本，得出知识分子在社会中处于统治与被统治并存的矛盾地位，揭示出除了资本和政府以外，中产知识分子的品味判断与社会地位也能造成社会生活中的动态权力关系。

△从左往右分别为大卫·哈维的著作Marx, Capital and the Madness of Economic Reason（中译本名为《马克思与<资本论>》）、詹姆斯·斯考特的著作Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed（中译本名为《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》），以及皮耶·布迪厄的著作La Distinction : Critique sociale du jugement（中译本名为《区分：判断力的社会批判》）。

另一方面对治理的评价主要围绕在分析意识形态作为一种弥漫（Discursive）的权力，对公民产生自我规训的能力。比如米歇尔·福柯著名的“治理术（Governmentality）”意在阐明政治经济知识根本上是寻求一种对人口安全和幸福繁荣的最优化配置。利用这种集体意识的治理技术，权力不再作为社会和个人外在的力量，而逐渐内化到社会与个人之中，成为一种自发的生命政治（Biopolitics）。安东尼奥·葛兰西则在更早就提出了特定阶级塑造自己的文化霸权（Cultural hegemony）对于巩固社会主体地位的作用。

但值得注意的是，伴随着全球化的传播，当下公民集体的意识形态也可以被外在力量塑造，从而产生一种新的新自由主义道德经济（Moral economy）。其看似是公民基于善良和正义的道德考虑而产生的行为，实则仍然服务于资本。比如Paul Robbins 和Julie Sharp描述了美国中产阶级普遍使用化肥和农药对家门口的草坪进行维护治理的现象。这种违背环保的行为出现在向来支持环保的中产阶级，往往是因为国际化工企业通过广告等手段把平整单一的草坪意象与社区参与和美观的道德联系在了一起。

△  1950s和2000s美国除草业的广告展现的和谐家庭生活意象

图片来源：Pinterest & Copyright @ 2001 The Scotts Company

△ 美荷楼 ，位于香港香港九龙石硖尾寮屋区清拆后分期重建的石硖尾邨，1954年建成，是香港第一代公共房屋。2008年，美荷楼成为首批《活化历史建筑伙伴计划》的7幢建筑物之一，经过改造翻新变身为美荷楼青年旅舍，于2013年12月开幕。图为改造前后的美荷楼。

图片来源：上图：www.heritage.gov.hk  下图：Booking.com

当前中国的城市治理仍侧重顶层设计，缺乏具体的参与路径

把历史上广义的“治理”拿出来讨论，并不是要对新时代“治理”的公共管理属性进行批判。而是希望通过分析对广义的社会动态权力关系及影响的理解，对当下中西方城市治理过度关注于治理主体构成、模式和实践，而缺乏对城市治理影响的深层次评价分析的现状进行反思。

△ 2001—2016 年间中国城市治理论文主题分类分布图

数据来源：张萌物，郝瑞华. 2017. 国内城市治理研究综述 (2001-2016) ——评述与展望. 技术与创新管理, 038(005), 479-485.

尤其在2013 年后， “治理” 及其衍生名词如全球治理、国家治理、社会治理能力等逐渐成为我国执政层高度关注的核心概念。其中对于城市治理，更是在提出了 “要通过绣花般的细心、耐心、巧心” 来治理城市，并把全球治理委员会定义的 “好的治理”与中华文化相结合，提出 “善治”的目标，即公共利益最大化的社会管理过程。从上述目标看来，现代化的城市治理正在中国起步。目前的实践案例包括全国推行的河道治理河长制问责模式，直接让每一条河道水质与各级官员职责的挂钩；北京提出了用大数据侦查进行基层治理改革和创新；上海徐汇区出台了精细治理守则，为辖区所有道路制定了不同的风貌保护要求（延伸阅读：2017上海城市空间艺术季“为风貌而设计”徐汇区岳阳路实践案例展策展人薛鸣华访谈：为风貌而设计，为未来而改变）。然而总体来说，城市治理在中国仍侧重于顶层设计，强调政府的作用和多元主体参与的职责，但是对各主体参与的途径、程度与边界仍然定义模糊。

△ 南丰纱厂 ，位于香港荃湾，1954年落成时是当时香港产量最高的纱厂之一，半个世纪以来见证了香港纺织工业的兴衰史。2014年，南丰集团决定将纱厂活化，耗资7亿港元将四至六厂改建为单一建筑群。活化工程中，纱厂过去的部分特色及设计，如旧有绿色油迹的墙身、旧式铁框窗户等获得保留。改造后的项目于2018年开幕，作为创意培育基地、纺织文化艺术馆和零售空间。

摄影：王婷

城市更新应通过地方赋权，更新场地上的关系网络

作为城市治理的目标之一，城市更新为城市治理的完善提供了一个明晰的实践平台。要客观地分析评价城市治理，可以从其在城市更新项目中动态的过程性（Process）着手。城市更新和城市治理的主体——城市，在星球城市化的背景下，已经变得碎片化和边缘模糊化。城市作为一个地方（Locality）已经不再是一个实质的物理空间，而是逐渐转化为一种相对动态的关系和地方共识。所以基于城市治理视角下的城市更新不应只是设计制度和规范，而更应该通过地方赋权，来关注场地上的关系网络的更新。

△ 星球城市化指随着全球化发展，未来许多不在 “城市” 的人和自然环境，也会通过社会生态的新陈代谢过程，被动地融入到维系全球城市化的进程中，构成不均匀的都市延伸空间。当前多国政府积极推进跨过空间合作，通过建设跨国交通廊道、通信及能源网络等大规模基础设施促进大范围的城市空间开发，就是星球城市化的表现，典型如中国正在推进的“一带一路”倡议。

图片来源：andrewstokols.com

同时，城市更新与城市治理的一大共性是其空间性（Spatiality）。空间是城市更新治理的对象，也是治理主体间协调关系和达成共识的中间介质。城市定义的模糊使得空间也逐渐变成了一种话语和价值的载体。所以有机的城市更新产生的新的空间利益相关性，能反向促成城市治理体系的完善和检验城市治理的效果。

所以在城市空间价值被不断深入挖掘的当下，从交叉学科的视角来理解多元主体参与和动态权力网络下的城市治理，或许能给城市更新的困境带来新的思路。

△ 利东街 昔日是香港著名印刷品制作及门市集中地，尤其以印刷喜帖著名，故也称喜帖街。2004年初，香港政府计划重新开发此区，后几经居民与商户的抗争，最终平衡适量发展与保存旧区面貌，实现社区可持续发展。

图片来源：archibazaar

Reference

Pierre, Jon., 1999. Models of urban governance: The institutional dimension of urban politics. Urban Affairs Review. 34 (3), 372-396.

Robbins, Paul, and Julie T. Sharp., 2003. Producing and consuming chemicals: the moral economy of the American lawn. Economic Geography. 79 (4), 425-451.

Ruhanen, Lisa, Noel Scott, Brent Ritchie, and Aaron Tkaczynski., 2010. Governance: A review and synthesis of the literature. Tourism Review, 65 (4), 4-16.

The Commission on Global Governance., 1995. Our Global Neighbourhood. Oxford: Oxford University Press, p.4.

楚建群, 赵辉, 林坚. 2018. 应对城市非正规性: 城市更新中的城市治理创新. 规划师, 34 (12), 20.

王佃利, 任宇波. 2009. 城市治理模式: 类型与变迁分析. 中共浙江省委党校学报, 25 (5), 55-62.

吴晓林, 侯雨佳. 2017. 新自由主义城市治理理论的批判性反思. 中国行政管理, 9, 29.

钟晓华, 2018. 全球化语境下城市治理的复合层次与实践创新——以大都市城市更新为例. 国外社会科学, 2, 12-19.